M.D. numero 3, 7 febbraio 2007

Convenzione
L’accordo nazionale prevale su quello regionale
di Mauro Marin

Gli accordi regionali possono integrare, ma non modificare quelli nazionali. È quanto ribadito dalla recente sentenza del TAR del Friuli Venezia Giulia che ha annullato l’innalzamento del rapporto ottimale previsto dal DGR n. 269/2006

Il TAR del Friuli Venezia Giulia con sentenza n. 50/2007 ha ribadito l’importante e spesso disatteso principio che gli accordi regionali non possono disattendere le precise norme dell’accordo nazionale. In particolare è stata annullato il DRG n. 269/2006 nella parte che stabiliva il rapporto ottimale medico/assistiti a 1:1.300, in difformità all’Acn 23 marzo 2005 che all’art. 33, comma 9, definisce invece il rapporto a 1:1.000.
Gli atti amministrativi riconosciuti illegittimi sono infatti annullabili ai sensi dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990 modificata dalle leggi n. 15/2005 e n. 80/2005.
La correzione del rapporto ottimale danneggiava ingiustamente i diritti dei medici ricorrenti aspiranti a un incarico nelle zone carenti, ridotte per effetto della norma regionale e il diritto degli assistiti alla libera scelta tra più medici convenzionati inseriti nell’ambito territoriale.

Il Codice Civile

Il Codice Civile, capo II, “dell’applicazione della legge in generale” afferma infatti all’art. 12: nell’applicare la legge non si può a essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dalla intenzione del legislatore.
Il principio che la normativa nazionale è imperativa su un accordo regionale è riconosciuto per costante giurisprudenza: la sezione Lavoro del Tribunale di Bologna con sentenza n. 549/2003 depositata il 3 maggio 2004 ha stabilito che l’accordo nazionale non può essere modificato da accordi aziendali o regionali, ma solo integrato o meglio precisato. Così pure ha affermato il Consiglio di Stato con sentenza n. 1603/2006 riferita all’analogo contratto nazionale dei medici convenzionati pediatri.
La legge 18 ottobre 2001 n. 3, che ha modificato il capo V della Costituzione, non ha dunque sostituito le norme ancora vigenti e imperative della legge n. 833/1978 e sue successive modifiche in tema di attribuzioni proprie allo Stato del potere legislativo di indirizzo in materia di salute, secondo la sentenza n. 50/2007 del TAR del FVG.
Riguardo a questa massima, va rilevato che ai sensi dell’art. 33 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, le sentenze dei TAR sono subito esecutive e in tema di regolamenti hanno efficacia diretta nei confronti di tutti per costante giurisprudenza (Consiglio di Stato, sentenza n. 749 del 25.11.1988).
Di conseguenza gli amministratori pubblici e i rappresentanti sindacali dovrebbero tenere ben presenti questi principi nella formazione degli accordi locali, attuali e futuri. Così facendo si eviterebbe di incorrere in contestazioni inerenti alla legittimità o meno di norme degli accordi regionali che stabiliscono regolamenti differenti da quelli già diversamente precisati dall’Acn del 2005.

Norme a rischio di legittimità

Partendo da tale assunto potrebbero essere messe in discussoni altre norme dell’accordo integrativo regionale (Air) del FVG (DRG n. 269/2006) sebbene rientranti nei contenuti demandati alla negoziazione regionale (art. 14 Acn 2005) per esempio:

  • L’Air introduce l’indennità per la medicina di gruppo ad associazioni composte da soli due medici, mentre invece l’Acn stabilisce il requisito minimo di tre medici per formare un’associazione (art. 54 comma 4, lettera e) . Per effetto di queste inclusioni, resterebbero escluse dal beneficio associazioni di 3 o più medici che hanno presentato successivamente la domanda pur avendo tutti i requisiti prescritti dall’Acn.
  • L’Air pone un limite illegittimo, in quanto non previsto dall’art. 59 dell’Acn, per il calcolo della quota capitaria ai fini dell’erogazione dell’indennità per collaboratore di studio: oltre i 1.300 assistiti in carico nulla è dovuto in Friuli, in contrasto con l’imperativo art. 30 della Costituzione secondo cui la retribuzione deve essere proporzionata alla quantità e qualità del lavoro. Il Giudice del Lavoro del Tribunale di Trieste dott. Annalisa Barzazi con sentenza del 27 settembre 2005 in merito alla causa n. 731/2004 ha già riconosciuto il diritto del medico a ricevere dall’Asl l’indennità per collaboratore di studio prevista dall’accordo nazionale. La Cassazione a Sezioni Unite con sentenza n. 7024/2006, in merito ai farmacisti convenzionati, ha affermato che risponde di danno erariale l’assessore regionale alla Sanità che ometta il tempestivo pagamento dei crediti vantati dai sanitari convenzionati nei confronti delle Asl, in quanto trattasi di omissione d’atto d’ufficio per inadempimento delle obbligazioni pecuniarie da parte della P.A., costituenti attività vincolata e non discrezionale.
  • L’Air introduce un gettone di 200 euro per l’impegno del medico sindacalista in riunione aziendale, mentre al semplice medico convenzionato che partecipa a riunioni delle Unità di Valutazione Distrettuale è ritenuto ancora congruo un gettone di 50 euro. Va rilevato che l’Acn all’art. 21 già rimborsa il medico sindacalista del costo della sostituzione da parte di un collega per il tempo dedicato all’attività sindacale.
  • L’Air è stato integrato dal precedente DGR n.1007 del 6.5.2005 che ha destinato 460.000 euro circa dei fondi regionali per i Mmg al finanziamento dell’Accordo per l’Ufficio di Coordinamento per l’assistenza distrettuale (Ucad) utilizzato in gran parte per retribuire mediante compensi mensili di circa 1.200 euro i medici sindacalisti membri di diritto, fornire loro altri supporti e incentivi per i medici eletti componenti delle Ucad. Accordo, unico in Italia, che assegna incarichi pubblici triennali retribuiti con provvedimento del direttore generale delle Asl, sulla sola base di una discrezionale segnalazione di nominativi da parte dei segretari dei sindacati, senza utilizzo della graduatoria regionale ex art 2, comma 1, DPR 270/2000 (ora art. 15 Acn 2005) che affermava: i medici da incaricare per l’espletamento delle attività del presente accordo sono tratti da graduatorie uniche (…). Il DRG 1007/2005 appare in difformità all’imperativo art. 97 della Costituzione secondo cui gli incarichi pubblici sono assegnati per graduatoria di merito, nell’interesse pubblico di attribuire gli incarichi ai soggetti richiedenti oggettivamente più qualificati. Esiste già una norma specifica per retribuire i rappresentanti sindacali ed è l’art. 21 dell’Acn per la medicina generale del 2005 che prevede compensi a presenza.
  • Secondo l’Acn i secondi incarichi retribuiti, come quello dei membri dell’Ucad, richiedenti un impegno orario settimanale minimo superiore alle 5 ore, rendono i medici convenzionati membri di diritto dell’Ucad incompatibili ai sensi dell’art. 54, comma 5 dell’Acn 2005, a ricevere l’indennità di associazionismo medico prevista dall’art. 59 dell’Acn. Ma il DRG 1007/2005 ha eliminato questa incompatibilità a favore dei rappresentanti sindacali dell’Ucad, sebbene sia espressamente prevista dall’Acn sia del 2000 e sia del 2005.
Può il DRG 1007/2005 disporre legittimamente norme diverse e più onerose di quelle contenute nell’accordo nazionale per retribuire i rappresentanti sindacali oltre il dovuto dall’Acn? Ciò assume una particolare gravità nel contesto in cui gli obiettivi riconosciuti prioritari nell’accordo regionale, quali l’erogazione di indennità per sostenere le forme di associazionismo medico e per i collaboratori di studio, risultano ancora erogate in forma parziale di acconto e non erogate a tutti i richiedenti, sebbene secondo l’Acn siano dovute dal 2005.
Infine, appare di dubbia legittimità che una Regione compili graduatorie per l’assegnazione di incarichi pubblici nel suo Centro per la gestione della formazione in medicina generale con criteri di valutazione dei titoli privi di riferimenti normativi e differenti da quelli espressamente dettagliati nell’art. 16 dell’Acn 2005 per la medicina generale.
Va rilevato che in caso di palese illegittimità dell’atto amministrativo, la pubblica amministrazione responsabile, direttamente o su richiesta, può e dovrebbe esercitare il suo potere di emanare un provvedimento di auto-annullamento d’ufficio delle norme regolamentari riconosciute illegittime, prodotte da essa stessa o da un’amministrazione a essa gerarchicamente subordinata (Diritto Amministrativo, Giuffrè ed. 2006). Ciò appare un dovere d’ufficio ai sensi dell’art. 97 della Costituzione. Lo sviluppo della medicina territoriale dipende infatti anche da una gestione trasparente dei finanziamenti destinati agli obiettivi definiti prioritari nell’accordo regionale stesso, come il potenziamento dell’organizzazione degli studi medici attraverso i fondi per i collaboratori di studio, le associazioni e le reti informatiche, a beneficio reale di tutti gli utenti finali del Ssn.